ОСНОВЫ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Статья помещена 8 декабря 2002 года
1. Современная ситуация.
Указом Президента РФ от 15.10.99 были утверждены “Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации” (см. “Российская газета” от 21.10.99). В этих положениях приводится конституционная модель местного самоуправления (МСУ); описано (в довольно мягких тонах) современное состояние его в стране; определены цели, основные направления, задачи, принципы и механизмы государственной политики в области его развития в России; описаны общие проблемы, возникшие в процессе становления местного самоуправления. В частности, указано на проблемы несогласованности и несистематизированности законодательства о местном самоуправлении, неполного и непоследовательного регулирования вопросов организации и деятельности МСУ.
Спустя 16 месяцев новый Президент РФ охарактеризовал ситуацию с развитием МСУ более жестко (см. “РГ” от 28.02.01). “Провозгласив фактически лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало, для его реального воплощения в жизнь. Считаю, что ситуация должна быть радикально изменена к лучшему и в самые короткие сроки”, – сказал В. Путин. Далее он определяет базовые направления:
Подтверждая важность этих направлений, следует отнести к базовым направлениям также выработку мер, направленных на недопущение вмешательства субъектов Федерации в компетенцию органов МСУ и на пресечение действий муниципальных чиновников, стремящихся подчинить себе органы территориального общественного самоуправления (ТОС), на пропаганду идеи МСУ среди населения.
Органы власти многих субъектов РФ, создавая муниципальные образования (МО) на базе районов и проведя в них выборы в представительные органы, превратили эти органы в послушное орудие своей политики, по сути лишили возможности осуществлять самоуправление. Это отмечено и в упомянутых выше “Основных положениях”. В результате жалоб граждан в судебные органы и вынесенных определений Верховного и Конституционного Судов РФ назначение глав МО губернатором или президентом республики из числа депутатов представительных органов МО или даже субъекта РФ было заменено более тонкими механизмами вмешательства в дела МСУ. Например, закон Республики Северная Осетия – Алания от 16.10.00 предоставил президенту республики исключительное право вносить предложения по избранию и освобождению от должности глав муниципальных образований. Снова потребовалось определение Конституционного Суда РФ (см. “РГ” от 27.06.01), которое признало и эти ухищрения незаконными. Еще более тонкий механизм вмешательства прописан, например, в Уставе г. Саратова: “Мэр города избирается из состава депутатов городской Думы на первом заседании большинством голосов от установленного числа депутатов городской Думы в порядке, определяемом Думой. Кандидатуру на должность мэра города вправе предлагать губернатор области”. Ясно, что при отсутствии гражданского общества мало кто из депутатов откажется поддержать кандидатуру, предлагаемую самим губернатором.
Внутри достаточно самостоятельных муниципальных образований тоже проблемы. Многие органы МСУ превратились в штабы полукриминальных, корпоративных группировок, преследующих свои интересы, далекие от интересов населения. Население же, привыкшее за годы советской власти к патерналистской политике государства и обманутое в своих ожиданиях, пока разобщено. Появившееся в людях недоверие к политикам, друг к другу приводит к потере интересов к выборам и нежеланию самоорганизовываться. А убежденность многих в том, что их благосостояние зависит в основном от федеральной и региональной власти, часто приводит к игнорированию муниципальных выборов. Люди в них участвуют неохотно и потому, что не знают кандидатов или, несмотря на их обилие, видят, что выбора, по сути, нет. Первые признаки политической активности населения проявляются пока лишь в голосовании против всех и то в основном лишь в тех городах, где наибольший процент населения с демократическим мировоззрением. Вот пример. Весной 2000 г. в С.-Петербурге на выборах в органы МСУ из 111 представительных органов были избраны только 31 (см. статью Алехина в “РГ” от 8.04.00). В большинстве избирательных округов люди проголосовали против всех. Но автор отмечает: “в пригородных поселках, где каждый знает друг друга, органы МСУ были все же сформированы”.
В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации МСУ в РФ”, нынешняя система МСУ – нечто аморфное. Из этого закона нельзя получить однозначный ответ на главный вопрос: входят ли районы области в систему МСУ (см. ст. 12). Это дало основание многим заявлять, что каждый субъект РФ волен решать этот вопрос по своему. Однако предоставление такой свободы вряд ли можно считать нормальным, так как население разных субъектов РФ будет обладать разными правами участия в управлении делами государства (см. статьи 19 и 32 Конституции РФ). Кроме того, в регионах, где в систему МСУ будут входить лишь поселения, а главы районных администраций будут назначаться губернатором или президентом республики, как например, в Тюменской области, где лишь недавно решено организовать органы местного самоуправления на уровне района (“РГ” от 16.11 01), система МСУ, призванная быть опорой федеральных органов власти в деле сохранения территориальной целостности РФ, будет довольно слабой.
Во многих субъектах Федерации районы (в отличие от городов, кроме Москвы и Санкт-Петербурга), являющиеся муниципальными образованиями, формально имеют внутри себя тоже муниципальные образования в виде небольших городов, поселков и сельсоветов. В действительности же управление ими осуществляют районные администрации. Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” (ст.7, п.7) требует закрепления в законах субъектов РФ за внутренними МО доходных источников и установления нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Но в этом не заинтересованы главы районных администраций, заседающие в представительных органах субъектов РФ. Есть и объективные причины, препятствующие обеспечению самодостаточности районов, в частности, малая численность населения, запущенность сельского хозяйства и т. д. Кстати, сельсовет – очень неудачное название для МО. Так можно называть представительный орган МО, а не само МО.
Для крупных городов Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрены внутригородские МО, но их уже нигде нет, так как районные советы повсюду ликвидированы, а районные администрации превратились в отделы городской администрации. Это, а также малочисленность городских дум, дефицит депутатов, которым близки нужды населения, привели к засилью чиновников. Контролировать их просто некому. А среди населения растет разочарование и неверие в то, что чиновников можно обуздать.
Многих чиновников, зачастую сросшихся с криминалом, вполне устраивает нежелание населения участвовать в общественной жизни, его пассивность, а зарождающуюся активность они душат на корню. Активность людей иногда появляется при создании или перевыборах органов территориального общественного самоуправления (ТОС), избрание которых предусматривается обычно на конференции жителей микрорайона (до 30 тыс. жителей и более), поселка или квартала города. В подавляющем большинстве городов России на территории микрорайона, поселка или квартала формируется единый совет (комитет) общественного самоуправления, призванный совмещать в себе исполнительные и представительные функции, а также контрольно-ревизионная комиссия. Исключение составляет, возможно, только г. Сызрань Самарской обл., где, как утверждается в работе [1], предусмотрено формирование представительных и исполнительных органов, т. е. соблюден принцип разделения властей. При этом избрание представительных органов осуществляется на основе двух- или трехступенчатой системы выборов [1]. Впрочем, аналогичная форма избрания предусмотрена нормативными документами местных органов самоуправления и для единых советов или комитетов.
На практике советы (комитеты) ТОС формируются, как правило, городскими или районными (в крупном городе) администрациями с грубейшими нарушениями узаконенных демократических процедур. Это же отмечается и в работе [1] на основе анализа современных органов ТОС в России. Ставленник администрации на пост председателя совета (комитета) ТОС, как правило, сам (при помощи администрации) обеспечивает видимость своего избрания и избрания совета “конференцией” жителей микрорайона. Собрания жителей домов по выдвижению делегатов на эти “конференции” обычно даже не проводятся, просто оформляются (протоколы о выдвижении фабрикуются). В советы обычно выдвигают представителей женсовета, ветеранских организаций, даже участкового, несмотря на то, что они часто не проживают на данной территории. Должность председателя совета ТОС – обычно единственная оплачиваемая из средств городского бюджета. Но деньги он получает через кассу
городской или районной администрации, которая за небольшие дополнительные денежные и материальные подачки получает возможность таким образом эксплуатировать еще не иссякший энтузиазм пенсионеров {воздействовать на него}. Основное материальное вознаграждение за работы, выполненные советами ТОС, не имеющими ни управленческой, ни финансовой самостоятельности, может быть легко присвоено чиновниками. Поэтому для чиновников главное – обеспечить “выборы” своего ставленника. Им, как правило, не составляет труда нейтрализовать зарождающиеся инициативные группы, которые не проявляют желания судиться с администрацией при нынешнем состоянии судебной системы.Там, где все же удается сформировать органы ТОС демократическим путем, городские и районные администрации им не только не помогают, а чинят всяческие препятствия (см., например, статью Ю. Тола-Талюка из г. Заволжье Нижегородской области, напечатанную в газете “Нижегородские Новости” 29.11.01). Жители, озабоченные проблемой выживания, не могут даже выкроить время для
организованного противодействия произволу чиновников.Органы ТОС в различных городах имеют разный статус, порой даже неопределенный. Они регистрируются в органе местной исполнительной власти, но не могут приобрести права юридического лица. Желание получить такое право приводит их в органы юстиции, где они регистрируются как общественные объединения и приобретают обычно название “орган общественной самодеятельности”. Такое нелепое наименование предусмотрено Федеральным законом “Об общественных объединениях”
(по закону общественное объединение является некоммерческой организацией). Но общественное объединение может иметь разные органы управления, причем, обязательно – контрольно-ревизионную комиссию. В результате, во-первых, вместо Устава микрорайона или поселка появляется “Устав органа общественной самодеятельности”, что приводит к необходимости употребления довольно некрасивого сочетания слов: “органы управления органа общественной самодеятельности”. Во-вторых, общественные объединения не имеют права представлять интересы всего населения конкретной территории. Действительно, таких объединений на одной территории может быть создано сколько угодно, а общественное самоуправление должно быть в одних руках. В третьих, возникают проблемы с передачей муниципальной собственности в оперативное управление этим общественным объединениям. В четвертых, вместо того, чтобы организовать свою деятельность в основном за счет налогов и штрафов, “орган общественной самодеятельности” вынужден сам платить налоги.Созданию самостоятельного ТОС в большом микрорайоне обычно препятствует также слабая самоорганизация жителей муниципальных многоквартирных домов. Такой самоорганизации должны были способствовать Федеральный закон “О товариществах собственников жилья” и приватизация жилья. Товарищество собственников жилья (ТСЖ) – это некоммерческая организация, берущая на себя бремя расходов на содержание и ремонт общего имущества в кондоминиуме. Однако несовершенство законодательства, замедление темпов приватизации жилья, отсутствие конкурентной среды в ремонтно-эксплуатационном обслуживании кондоминиумов и перспективы резкого увеличения стоимости жилищно-коммунальных услуг не привели к бурному процессу создания ТСЖ. Чиновники же, в связи с реформой в жилищно-коммунальной сфере, увидели в ТСЖ
возможность избавиться от своих обязанностей по содержанию муниципального жилья и стали проявлять неуклюжие инициативы по их созданию, чем еще больше дискредитировали саму идею ТСЖ.Нынешнее плачевное состояние системы МСУ явилось результатом целенаправленных действий противников демократического пути развития России на фоне пассивности масс. Чиня препятствия самоорганизации населения и афишируя его “покорную” реакцию, они пытаются убедить колеблющихся в том, что народ, якобы, не готов к демократии. В прессе это делается более осторожно. Так весной 2000 г. в “Российской газете” прозвучала идея так называемого корпоративного общества вместо гражданского (автор уже раскритиковал эту идею в своих работах [2,3]). Не утихают споры о том, должен ли губернатор или
глава районной администрации назначаться сверху или избираться. Мало того, в основных положениях программы Демократической партии России прямо заявлено, что “необходимо укрепить вертикаль исполнительной власти, начиная от Президента, через назначаемых им губернаторов и назначаемых губернатором руководителей административно-территориальных единиц субъектов Федерации” (“РГ” от 24.10. 01). При этом создатели программы провозглашают себя сторонниками федеративного устройства. Заметим, что такая вопиющая безграмотность исходит от партии, называющей себя демократической.В настоящее время в Государственной Думе и президентских структурах идет разработка нового законодательства о МСУ. Но работа идет медленно из-за отсутствия ясной, целостной концепции развития системы МСУ. Упомянутые выше “Основные положения” по многим причинам не могут претендовать на эту роль. Недаром их авторы не решились назвать свой документ концепцией, как планировалось на стадии проекта, опубликованного в печати. Наличие полярных взглядов на решение проблемы вряд ли вообще приведет к успеху в выработке нового законодательства по МСУ. Основные разногласия вызваны разными представлениями относительно того, какой должна быть система управления государством в целом.
История, видимо, еще не всех убедила, что наиболее поступательное и устойчивое развитие общества можно обеспечить только в условиях развитой демократии, развитого гражданского общества, достаточно сильной политической и социальной циркуляции в обществе. Этих условий нельзя добиться без создания конкурентной среды в экономике и политике, без создания представительных органов власти на всех уровнях управления и организации проведения выборов в органы власти на многопартийной основе, без приближения к населению органов местного самоуправления. Нынче даже в государствах, считающихся унитарными (Франция, Япония и т.д.), главы исполнительной власти на всех уровнях управления не назначаются сверху, а избираются. Поэтому в этих странах и включились в созидательную работу неиспользованные ранее резервы, благотворно повлиявшие на их социально-экономическое развитие. В последние годы многие ранее отсталые страны также добились больших успехов именно благодаря введению демократических методов управления. На местах все же виднее, как решать местные проблемы.
Предвидя возражения в виде примера Китая, можно сказать следующее. Когда после голодных лет культурной революции руководство Компартии взяло курс на рыночную экономику, накопившаяся у людей энергия была, естественно, устремлена в основном не в политическую, а в экономическую сферу. Рано или поздно в китайцах проснется потребность в политических свободах и если руководство Китая не станет на путь уступок по примеру монархов Великобритании или Швеции, в обществе неизбежно будет усиливаться социальная напряженность, которая со временем может вылиться в социальные потрясения.
В России экономические и политические преобразования начались одновременно. Это создает дополнительные трудности. На фоне естественных в этих условиях криминализации общества и информационного беспредела люди предпочитают решать свои проблемы самостоятельно. Россия крайне нуждается в ускоренном развитии гражданского общества. Однако федеральные законы “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”,
“О политических партиях” и другие, этому не только не способствуют, а создают дополнительные препятствия на пути самоорганизации населения. Так, например, Закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” (ст.2) запрещает проводить референдум на части территории МО. Получается, что провести местный референдум с целью упразднения МО можно, а по вопросу создания внутреннего МО – нельзя. При сохранении нынешней политики властей, приведшей к резкому социальному расслоению, самоорганизация населения начнется тогда, когда уже окончательно “прижмет”, но эта самоорганизация будет стихийной и неизвестно, чем обернется. Поэтому будет лучше, если препятствия для цивилизованной самоорганизации будут устранены как можно раньше.2
. Основные положения концепции развития местного самоуправления.Концепция развития МСУ должна строиться на основе системного подхода. Сначала надо определить границы системы МСУ как подсистемы системы управления государством, ее структуру, основные функции системы МСУ и ее компонентов, источники и объемы (в основном, в виде процентов от налогов) финансирования их деятельности, методы надзора и контроля за МСУ, методы привлечения населения, особенно молодежи, к управлению на местном уровне.
Система МСУ представляется многоуровневой системой, самоорганизующейся на каждом уровне в рамках, определенных законами РФ и субъектов РФ. Важным является вопрос о количестве уровней этой системы. В частности, в Польше до сих пор не утихают споры о том, какой системе МСУ отдать предпочтение: двухуровневой или трехуровневой [4]. Количество уровней муниципальных образований должен определить федеральный закон, а закрепление источников доходов за каждым уровнем – закон субъекта РФ. Ныне все это находится в ведении органов власти субъектов РФ и городов.
Верхний уровень системы МСУ – это муниципальные образования, являющиеся субъектами субъектов РФ. Ими должны стать объединения нынешних районов (назовем их уездами) и крупные города на правах уездов, в том числе – центры субъектов РФ. Образование уездов путем укрупнения нынешних районов, подавляющее большинство из которых обычно дотационные, диктуется прежде всего экономической целесообразностью, необходимостью иметь структурные единицы, способные к самостоятельному развитию. Но не только. При сокращении числа административно-территориальных единиц, образующих территорию субъекта РФ, повысятся его управляемость, возможности для развития культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты.
Нижний уровень системы МСУ – это либо целые небольшие поселения (деревни), либо небольшие части поселений, застроенные частными или малоквартирными домами, либо товарищества собственников жилья (ТСЖ) в многоквартирных домах. Если жилье муниципальное, то законом можно предусмотреть создание товариществ квартиросъемщиков или арендаторов жилья. На нижнем уровне управление должно осуществляться преимущественно на общественных началах. Финансовая основа – минимальна: в основном взносы жителей и штрафы. Финансирование сверху возможно в случае возложения на органы управления (при их добровольном согласии) государственных или муниципальных обязанностей по организации мониторинга неблагополучных семей, пустующих квартир, лиц, проживающих без регистрации и т. д.
Для территорий МСУ следует предусмотреть два статуса: МО и самоуправляющаяся территория (СТ). Статус СТ – более низкий, чем статус МО. Такой статус должен присваиваться территориям нижнего уровня системы МСУ и уровня на ступеньку выше (в городах и поселках кварталам или микрорайонам с населением от 300 до 3 тыс. жителей, в зависимости от этажности домов и компактности проживания). Самоуправляющиеся территории можно назвать, например, коммунами или общинами. Понятие СТ (в отличие от МО) в настоящее время в законах РФ отсутствует. Речь там идет лишь об органах ТОС.
Введение в федеральное законодательство (в частности, в разрабатываемый ныне ФЗ “Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления в РФ”) статуса СТ облегчит обретение органами управления СТ прав юридического лица. В Законе должно быть установлено требование к Уставу СТ (а не к “Уставу органа территориального общественного самоуправления”, как написано в одном из проектов такого закона), чтобы он в обязательном порядке предусматривал представительные, исполнительные и контрольные органы ТОС (эти органы осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями, регламентами, но не уставами).
Собрание (сход) или конференция жителей, являющиеся высшими органами управления, способны принимать грамотные решения лишь при условии, если перед этим велись дискуссии, основанные на достаточно полной и объективной информации. Такие условия могут быть созданы лишь избранным представительным органом. Закон не должен разрешать использование примитивных методов прямой демократии, облегчающей обман людей, тем более, регламентировать эти методы, как это сделано, например, в Федеральном законе “О товариществах собственников жилья”. Правление, являющееся, согласно ст. 36 этого Закона, исполнительным органом товарищества, отчитываясь перед общим собранием плохо и односторонне информированных членов товарищества, находится в гораздо более выгодном положении, поскольку ему нет противовеса.
Наличие представительного органа позволит резко сократить случаи дезинформации жителей и манипулирования ими, более обоснованно подойти к распределению средств по статьям расходов и исключить формирование “карманных” контрольных органов. При отсутствии представительного органа недоверие населения сохранится. Выборы в представительный и контрольный органы не обязательно должны проводиться на основе прямого и тайного голосования. Однако контроль за законностью проведения собраний и конференций жителей должен быть возложен не на районные (городские) администрации, а на избирательные комиссии.
В законе следует предусмотреть учреждение совместно представительными органами МО и СТ исполнительного органа управления самоуправляющийся территории. Тогда, в соответствии с ч. I Гражданского кодекса (ст. ст. 52, 120), муниципальные органы власти смогут делегировать некоторые свои функции самоуправляющимся территориям. При наличии делегированных функций служащие органов управления СТ должны частично пользоваться правами и льготами муниципальных служащих. Следует предусмотреть возможность образования и других органов управления на усмотрение жителей, например, товарищеского суда. СТ нужно превратить в школы демократического управления, управления в условиях разделения властей. Там в основном должны начинать свою карьеру студенты и выпускники вузов, решившие посвятить себя государственной и муниципальной службе. В законе необходимо предусмотреть схему финансирования деятельности органов ТОС не через администрацию, как сейчас, а напрямую, путем выделения отдельных статей в бюджете МО для каждой СТ.
Уезд, средний и крупный город должны иметь внутри себя более мелкие муниципальные образования, имеющие свои функции управления. Даже Временное правительство России в 1917г., только начав работать, решило прежде всего приблизить власть к населению путем создания волостных земств в дополнение к уездным [5]. В городах, имеющих районное деление, воссоздать внутригородские МО нетрудно, стоит только учредить представительные органы. В крупных городах надо создать также еще один уровень МО – микрорайоны численностью от 3 тыс. до 30 тыс. жителей (в зависимости от величины города, этажности застройки, компактности проживания). Создание внутригородских МО приведет не только к более быстрому решению местных проблем и экономному расходованию средств местного бюджета, но и ускорению выхода предприятий из “тени”, увеличению собираемости налогов, образованию конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального обслуживания, повышению активности жителей, ускорению создания гражданского общества. Подробное обоснование необходимости создания в крупных городах двух уровней МО дано в работах [2, 3].
Федеральным законом следует предусмотреть различные варианты создания МО на третьем уровне. Можно предложить три варианта:
Во втором и третьем вариантах МО постепенно делегируют самоуправляющимся территориям функции управления, преобразуя их в конце концов в МО после выборов в представительные органы на основе прямого и тайного голосования (сроки должны быть оговорены в законе или правительственных актах).
Предложенный вариант развития системы МСУ вряд ли может быть единственным. Можно порекомендовать депутатам Государственной Думы размежеваться, подготовить по меньшей мере две различные концепции и вынести их на всенародное обсуждение. Сегодня, учитывая принятие Федерального закона о политических партиях, они уже многих не оставят равнодушными. Затем эти
концепции следует вынести на голосование в Государственной Думе, а уж потом, в рамках победившей концепции, – заниматься разработкой законов о МСУ. Однако поправки в законы “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” (с целью разрешить проводить местный референдум на части территории МО), “О товариществах собственников жилья” (с целью демократизации системы управления товариществом) и некоторые другие поправки, в том числе, в другие законы, следует внести как можно раньше.Целесообразно уже сейчас создать специальный федеральный орган с территориальными управлениями на местах, в задачи которого должны входить помощь в становлении МСУ, включая ТОС, выявление общих проблем и подготовка предложений по изменению федерального законодательства о местном самоуправлении.
Потребуется еще немало времени для того, чтобы заработала конструктивная обратная связь, идущая от народа. Но для обуздания преступности, коррупции и наркомании, сокращения отставания от передовых стран в уровне жизни надо терпеливо строить систему МСУ – основу демократического государства.
Литература
Статья опубликована в журнале “Проблемы местного самоуправления”, 2002, №2 (издается Московским экономико-правовым институтом). Данный вариант статьи несколько отличается от опубликованного в журнале: текст, выделенный курсивом, редакция опустила либо заменила другими словами, указанными в фигурных скобках.